在全面审视当前中国宏观经济结构转型、人口特征演变以及自然资发〔2026〕38号文的政策导向后，研究认为，“康养产业”（涵盖健康医疗、养老服务、适老化设施改造及康复护理）展现出了无可比拟的比较优势，是承接城投公司海量存量资产、重构其现金流模型的绝佳战略选项。

（一） 宏观契合度：精准共振38号文的政策导向与土地供给绿灯

38号文的核心政策精神之一，是确立了“民生优先、实体为本”的土地要素配置导向。文件明确要求，新增建设用地以及通过“增存挂钩”释放出的用地指标，必须优先保障教育、医疗、养老等与群众生活息息相关的民生事业发展。这为城投公司将手中持有的存量商业用地、低效工业用地甚至部分停工的商住项目变更用途为康养设施用地，提供了极其宝贵的、畅通无阻的顶层合规通道。

在传统的城市更新逻辑中，城投公司试图将“工改商”或“商改住”往往面临极其严苛的规划条件审批、超长的周期以及巨额的土地出让金补缴压力。然而，依据38号文及相关配套政策，向养老等社会福利及民生用途的转换，不仅在国土空间规划审查上可以享受全流程的“绿色通道”，更能在土地作价出资、划拨用地审批方面获得极大的政策倾斜与成本减免。例如，政策特别强调，城市的零星地块（如边角地、插花地、废弃公共绿地边缘）被明文允许快速审批用于保障性住房、社区零售商业及民生养老用途。城投公司完全可以充分利用这些散落在城市各个角落的零星散地，构建“社区嵌入式微型养老照料中心”网络，形成一个标准化的“分布式资产池”，这不仅有效规避了大规模集中式开发带来的庞大初期资金压力，还能迅速实现规模效应。

（二） 现金流特征与财务久期匹配：系统性修复城投债务错配

城投公司长期以来深陷财务困境的根源在于资产负债表的严重期限错配：负债端表现为“负债久期短、资金成本高、还款刚性强”，而基建投资的资产端则呈现出“回报周期极长、现金流入稀少、公益性强”的特征。康养产业独特的财务收益模型，具有高度的逆周期稳定性与长尾现金流特征，能够极为有效地对冲并修复这一错配。

一个成熟的康养产业项目的收入模型通常由三大支柱构成，形成“一次性脉冲回款 + 持续性基础收入 + 刚性财政补贴”的黄金组合：

1. 使用者前端付费（押金/会员费/长期使用权转让）：以重资产为主的持续照料退休社区（CCRC模式）或高端医养综合体，通常采用向客户收取大额履约保证金、会员费或一次性转让长期（如20年）房间使用权的模式。这种商业模式能够在项目竣工投入运营的前2至3年内，迅速回笼大量的无息或低息经营性现金流，这部分资金可以立刻被城投公司用于置换早期开发建设过程中形成的高息非标债务或银行短期过桥贷款，极大缓解短期的流动性枯竭压力。
2. 刚性的政府运营补贴收入：为了应对人口老龄化危机，各级地方财政对康养产业提供了精准且确定性极高的床位建设与日常运营补贴。这些补贴不随宏观经济周期波动，具有极强的类固收属性。以福建省公布的官方财政补贴政策为例，其床位运营补贴政策覆盖了从高端到基础、从机构到社区的全业态。对于非营利性养老机构以及护理型床位达到30%以上的营利性养老机构，护理型床位的运营补贴标准为每床位每年不低于2400元；针对依托社区的居家养老服务照料中心，补贴标准为每床位每年不低于1200元；即便是非护理型床位，只要符合民办非营利性标准，每年也能获得不低于2000元的床位运营补贴 。更重要的是，公建民营养老服务机构（即城投公司持有物业产权，委托民营专业机构运营的模式）符合条件的，同样可以全额享受上述非营利性养老服务机构的床位运营补贴政策 。这为城投公司采用轻重资产分离模式盘活资产奠定了坚实的财政兜底基础。
3. 增值医疗与护理服务收入（医保统筹结算）：真正具备盈利能力的康养项目必然是“医养结合”模式。项目内设的护理院、康复医院或全科诊所一旦成功接入国家医保统筹基金网络，就意味着将获得极其稳定、具备国家主权信用背书的医疗服务现金流入。这部分由医保基金支付的康复理疗、慢病管理与失能重症护理费用，构成了康养项目长期利润的核心来源。

这种混合型、高稳定性的现金流模型，为城投公司在资产成熟后，将其打包发行基础设施公募REITs（不动产投资信托基金）或CMBS（商业房地产抵押贷款支持证券）、ABN（资产支持票据）提供了极其理想的底层基础资产与现金流覆盖倍数支撑。

（三） 物理属性高度适配：低成本转化沉淀空间与闲置资产

在过去几年承接“保交楼”任务与处置出险房企烂尾项目的过程中，城投公司被迫持有了大量处于停工状态的超大型商业综合体骨架、定位失败的远郊文旅地产项目，以及伴随城市产业升级“退城入园”后遗留在市中心的老旧工业厂房。

从建筑结构与物理参数的角度来看，这些沉淀资产天然适合低成本改造为康养医疗设施。例如，老旧工业厂房通常具有占地面积大、单层净空极高（便于加装医疗无障碍设施与康复吊机）、楼板承重能力强（满足大型医疗核磁设备及重型病床需求）以及拥有完整的独立园区封闭管理空间等先天物理优势；而烂尾的商业综合体则具备绝佳的市中心地理位置、成熟的市政管网配套以及大平层结构，极易通过空间切割改造为城市嵌入式护理院或高端长者公寓。

从实务案例来看，各地已有大量成功实践。某区域通过创新的“空间改造+产业整合”与“政策试点+文旅融合”双轮驱动模式，将一宗高达423亩长期闲置的土地及附着建设设施，成功转化为以康养为核心主题的文旅融合标杆项目。该项目不仅盘活了沉淀多年的物理空间，更实现了高达29.7亿元人民币的直接投资转化，其康养板块在投入运营后迅速爬坡，入住率稳定达到并维持在80%的行业高位水平，实现了极佳的社会效益与财务回报。而在广袤的农村与城郊结合部区域，城投公司则通过引入“政府收储+二次招商”及“村企联动+运营升级”的多元化模式，将大量低效闲置农房与乡镇低效建设用地进行连片整体流转。在此过程中，城投公司通过主导采用EPC+O（设计采购施工及运营一体化）的项目管理模式，成功引入了包括日间照料、乡村康养旅居、现代农业观光在内的多元复合业态，不仅实现了区、镇、村三级党组织与集体经济的联建共建，全面助力国家乡村振兴战略，更使得城投自身的业务版图与国家政策性开发性金融工具（如国家开发银行、中国农业发展银行提供的超长周期、超低利率的专项贷款）的资金投放偏好实现了完美契合，大幅拓宽了融资渠道。